〈주민과 함께하는 지방자치이야기 66〉

牧民心書(목민심서) 제3부 奉公編(봉공편) 제4조 文報(문보, 보고서 쓰는 방법)에는 보고서를 쓸 때는 항상 백성을 생각해야 한다는 이야기가 자주 나온다. 茶山(다산)은 “天下之至賤無告者(천하지지천무고자), 小民也(소민야). 天下之隆重如山者(천하지융중여산자), 亦小民也(역소민야). 上司雖尊(상사수존), 戴民以爭(대민이쟁), 鮮不屈焉(선불굴언)” 즉, “천하에서 지극히 신분이 낮고 의지할 데 없는 사람 또한 백성이요, 천하에서 산처럼 크고 중한 자도 역시 백성이다. 상사가 비록 높다하더라도, 백성을 머리에 이고 투쟁하면, 어찌 확실히 굴복하지 않으리오.”라고 강조하였던 것이다.

이와 더불어 ‘보고서를 쓸 때에는 무릇 백성을 위해서 혜택을 구하고, 백성을 위해 폐단을 없애줄 것을 바라는 그 정성이 글에 나타나야 사람을 감동시킬 수 있다. 요순시대 이래로 성현들이 바라는 바는 백성을 보호하려는 것이다. ‘鄭宅慶(정택경)이 彦陽(언양, 현 울산광역시 소재 고을)현감으로 있을 때 災結(재결, 재해를 입은 논밭)에 관한 문제가 발생하여 백성을 머리에 이고 백성의 입장에서 싸워서 감사를 굴복시켰다. 安鳴鶴(안명학)은 강진현감으로서 백성을 머리에 이고 백성의 편에서 싸웠기 때문에 감사를 굴복시킬 수 있었다. 이는 본래 백성을 위한 것이지만 수령에게도 이로운 것이다.’라고 설명하고 있다. 비록 하급자일지라도 백성을 사랑하는 마음으로, 백성을 위하여 정사를 펼치면 아무리 권세가 있는 상관이라도 결국은 하급자의 입장을 이해하게 된다는 것이다.

또한 茶山은 ‘옛날 한 승지가 수령으로 나갔는데 파직을 당할까 두려워 마땅히 싸워야 할 경우에도 싸우지 않았다. 감사가 이를 비루하게 보고 쫓아버렸다. 백성을 위해 건의할 경우에는 그 사안에 대한 문제점과 이롭고 해로운 점, 개선해야 할 사항 등을 상세히 기술하여야 한다. 두 번 세 번 보고해도 성사되지 않으면 자리에 연연하지 말고 결연히 거취를 정해야 한다. 비록 이 일로 인하여 파면을 당하더라도 앞길이 다시 열릴 것이다. 앉아서 백성의 곤경을 보고만 있다가 마침내 죄책감에 빠지는 경우와는 크게 다를 것이다.’라고 말한다. 백성을 위한 일이라면 소신 있게 건의하고 자리에 연연하지 말라는 이야기일 것이다.

오늘날은 모든 나라가 형식적이든 실질적이든 민주주의를 표방한다. 민주주의(民主主義, 영어: democracy)는 국가의 주권이 국민에게 있고, 국민이 권력을 가지고 스스로 행사하며 국민을 위하여 정치를 행하는 제도, 또는 그러한 정치를 지향하는 사상이다. 의사결정 시 시민권이 있는 사람 모두에게 선거나 정책투표에 참여할 수 있도록 기회를 보장하며, 그 의사를 정책에 반영하고 실현하는 사상이나 정치사회 체제이다. 가장 간결한 정의로는 에이브러햄 링컨이 게티즈버그에서 한 연설의 한 대목으로 ‘국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 정부’일 것이다.

지방자치가 민주주의의 가장 기본적이고 대표적인 사례이다. 풀뿌리 민주주의(grassroots democracy)이기 때문이다. 풀뿌리 민주주의는 평범한 민중들이 지역 공동체의 살림살이에 자발적으로 참여하여 스스로의 삶의 질을 향상시키려는 참여 민주주의의 한 형태이다. 특히 자치와 분권을 통해 민주정치를 실현하는 것이다. 예를 들면 지역 주민들이 지방의회의 예산을 계획하는 일에 참여하는 주민참여예산제 등이 풀뿌리 민주주의의 한 예이다.

우리나라 지방자치는 헌법이 보장하고 있다. 대한민국헌법 제117조는 “①지방 자치 단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.”라고 규정하여 지방자치단체의 권능과 그 종류는 법으로 정하도록 규정하고 있다. 또한 제118조는 “①지방자치단체에 의회를 둔다. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.”라고 정하고 있음을 알 수 있다. 이처럼 지방자치의 목적은 주민복리증진임을 알 수 있다. 지방자치에 있어서 주민은 최고법인 헌법이 인정하는 산처럼 높고 중요한 존재이기 때문이다.

茶山(다산)이 강조한 “天下之隆重如山者(천하지융중여산자), 小民也(소민야). 上司雖尊(상사수존), 戴民以爭(대민이쟁), 鮮不屈焉(선불굴언)” 즉, 천하에서 산처럼 크고 중한 자는 백성이다. 상사가 비록 높다하더라도, 백성을 머리에 이고 투쟁하면, 확실히 굴복할 것이라는 경구는 ‘깨어있는 시민’이 만들어 낸 ‘촛불혁명’을 통해 증명되었음을 알 수 있다.